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The Constitutionality of the Fiscal Responsibility and Economic Revitalization Law of Puerto Rico

The Governor sent to the Legislature the “Law of Fiscal Responsibility and Economic Revitalization of Puerto Rico” that creates a Fiscal Supervision and Economic Renewal Board. Aside from the undesirability of this Board, there are certain parts of the statute that are clearly unconstitutional and would very likely be struck down by the PR Supreme Court when challenged in Court. Here is my take on the constitutional conflicts in the law.

Article 201 creates the Fiscal Supervision and Economic Recovery Board of Puerto Rico. It is created as a governmental instrumentality with its own legal personality, fiscal autonomy and administratively and independent from the Commonwealth, whatever that may be. The Board is exempted from the following state laws:

  • The PR Government Personnel law;
  • The PR Labor Relations law for the public service;
  • The PR law for hiring of Professional and Consulting Services for Government Agencies;
  • The PR Government Accounting law;
  • The PR law to Regulate Certain Government Contracts for Financing and Lease of Movable Property;
  • The PR Office of Budget and Management law
  • The PR Law of Uniform Administrative Procedures;
  • The Law of the Institute of Statistics;
  • The Government Transition law;
  • The PR Government Ethics law;
  • The Independent Prosecutor’s law.

Being exempt from PR personnel laws, the hiring of professionals and consulting services etc., is questionable. Those employees affected by political firings still have a cause of action pursuant to the doctrine of Rutan v. Republican Party of Illinois, 497 U.S. 62 (1990) and Branti v. Finkel, 445 U.S. 507 (1980) as violations of the First Amendment. In addition, those affected by the legal guarantees of hiring of professionals, budget and management etc., could also be in violation of Article II, Section 7 of the Puerto Rico Constitution that guarantees citizens the equal protection of the law. This section protects against classifications that are irrational or arbitrary, see A.A.R. Ex Parte, 2013 TSPR 16. It prohibits unjustified unequal treatment, see, Partido Acción Civil v. ELA, 150 D.P.R. 359, 378 (2000). Moreover, “the equal protection clause guarantees that taking in consideration the purpose and reach of the law, to be treated in a similar fashion by the State.” As stated before, if suppliers of services to the state are not to be treated equally by the Board, they do not have equal protection in violation of the Constitution.

In addition, the Board’s exemption from the Administrative Procedures Act could be unconstitutional since it would make its decisions unreviewable, which case law in PR frowns on, see, Comisión de Ciudadanos al Rescate de Caimito v. G.P. Real Property, 173 D.P.R. 998 (2008).

Article 203 deals with the Board’s operations. The Board will establish its own rules to determine when its meetings will be open to the public, but at all times “adequate records” will be accessible to the public as to all of the Board’s business. This last sentence could create constitutional issues since according to PR case law, all documents of the Government of Puerto Rico are considered public documents and therefore accessible to the public. It is incumbent on the Government to demonstrate which documents are not accessible to the public and why. See, Santiago v. Bobb, 117 D.P.R. 153 (1986).

Article 208 deals with the process for the approval of the Economic Development and Fiscal Plan. On or before the end of the second trimester of fiscal year 2016 (December) or once all the members of the Board have been named, whatever is last, the Working Group must present to the Board (not the Governor), for its review and approval a proposal for the consolidated Five (5) Year Economic and Fiscal Growth. The objectives of this plan must be:

  • Establish structural reforms with the purpose of reestablishing economic growth and the competiveness of the Commonwealth;
  • Eliminate the financing gaps and reduce the debt of the Supervised Entities to sustainable levels;
  • Regenerate the institutional credibility of Governmental entities by optimizing the process of formulating and executing budgets and the transparency of information.

These three objectives require comment. If PREPA and PRASA are exempted from Board supervision, how is it going to establish the reforms needed for economic growth and competitiveness of PR? Is this objective precisely what the Executive in PR’s constitution supposed to do? Isn’t budget formulation a duty of both the Executive (Art. IV, section 4, paragraph 8 “He shall present to the Legislative Assembly, at the beginning of each regular session, a message concerning the affairs of the Commonwealth and a report concerning the state of the Treasury of Puerto Rico and the proposed expenditures for the ensuing fiscal year. Said report shall contain the information necessary for the formulation of a program of legislation” and of the Legislature (Art. III, section 17). Although delegation of the Executive power has been deemed constitutional, Domínguez Castro v. ELA, 178 D.P.R. 1, 49 (2010), it was in the context of reviewable decisions. Inasmuch as we see the law has no provision for judicial review, its constitutionality is highly questionable. In addition, a 5-year plan can be replaced by the incoming legislature. Hence, this part of Article 208 raises Constitutional questions.

Article 208 gives the Board will have 30 days to review the Plan and if it complies with the three aforementioned requirements, it will be approved. If not approved, it will be sent back to the Working Group, which will have 20 days to review it and make changes and sent to the Board again. Once it is approved by the Board, it will be submitted to the Governor by the Working Group and if approved by him it will become an Executive Order and the plan will be known as “The Economic and Fiscal Development Plan”. Those areas that require legislative action will be submitted to the Legislature. If the Working Group thinks the plan must be amended, it shall be submitted again to the Board for approval. Since an Economic and Fiscal Development plan that includes issues of the budget has to be started in the House, Article III, section 17, it seems to me that this procedure for the creation of the Plan circumvents the Legislature and deprives it of the powers it has been specifically conferred by the Constitution and hence of dubious constitutionality.

Article 210 calls for a the Treasury Department to present reports to the Board within 30 days of the end of each trimester of the Fiscal Year and the Board shall evaluate if each Overseen Entity has complied with the Plan or adjust the budgets. In the case of the Public Corporations, this will be done by its Governing Board. If the Fiscal Supervision Board does approves the reports, then 15% of the 2.5% of its budget which has been retained will be released, then 20% etc. In other words, 2.5% of each agency’s budget is sequestered to guarantee compliance with this law. In law 66, however, a similar process was done and several agencies, including the GDB and Treasury did not comply and no sanctions were imposed by the Office of Management and Budget, which is the entity who will have the reserved budget. An Overseen Entity can request reconsideration of the Board’s findings but there is no procedure to have these decisions reviewed by a Court system which creates the Constitutional tensions I mention above. In addition, it deprives the Legislature of the power to control the budget, also in conflict with the Constitution.

In synthesis, there are several sections of the Board law that create constitutional conflicts. In addition, it creates a totally new bureaucracy to the tune of at least $12,000,000 a year, with no governmental controls and partial immunity from suit. This is a recipe for fiscal irresponsibility and the squander of our very limited public funds to do the job that Constitutionally belongs to the Governor and legislatively to the Office of Budget and Management. Far from providing certainty and confidence to the investors, this is more of what has brought PR to its knees, governmental irresponsibility and dissipation.

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EL ESTATUS ES EL PROBLEMA

La Administración Obama propuso un súper rescate para PR. Los líderes de la isla de los dos partidos principales fueron como Oliver Twist, “please sir, I want some more.” Supercapítulo 9, paridad de fondos Medicaid, Earned Income Tax Credit, eliminación de las leyes de cabotaje. Que hizo el Congreso, dijo no. ¿Y por que dijo no? Por que puede, por que Puerto Rico es un territorio y el Congreso decide sobre asuntos económicos, ver, Harris v. Rosario, 446 U.S. 651 (1980).

Es tiempo que entendamos que el estatus si esta en issue, no porque sea algo de dignidad, no, es porque es un imperativo económico. A preguntas del Senador Wyden, el único demócrata que se negó a participar en la lavada de cara de los Senadores demócratas para con el Gobernador García Padilla, el economista Sergio Marxuach, con valentía dijo que el crecimiento económico bajo el ELA se había agotado. Alejandro trato de contradecirlo pero como no estaba en el guión, se le hizo imposible.

Si somos estado, nos aplica el Capítulo 9 de Quiebras, no nos pueden discriminar en ningún programa federal y tendremos voz y voto en el Congreso. Y tendremos que pagar impuestos federales sobre ingresos. Si somos independientes, podemos pedir ayuda al Fondo Monetario Internacional y hasta decidir si pagamos o no a pesar de todas las consecuencias.

Bajo el ELA nada de esto podemos hacer por que la Constitución Federal le da el poder al Congreso, no a los que vivimos aquí, para decidir nuestros destinos. Y la Casablanca de Bush, Jr. y de Obama, ambas han dicho que el ELA no es permanente y que no va a mejorar.

Desde los años treinta escuchamos el estribillo del PPD (y de antes del PPD) de que el estatus no esta en issue, que hay que atender la economía primero. Todo falsedades para convencernos de la viabilidad del ELA. No más. Realicemos que el estatus colonial/territorial es la raíz de nuestro problema económico y resolvámoslo. Solo así vamos a mejorar.

Decisión del Tribunal Supremo de que el ELA es un Territorio

El viernes 20 de marzo de 2015, el Tribunal Supremo de Puerto Rico emitió una decisión de importancia fundamental. A primeras vistas, el caso de Pueblo v. Sánchez es uno sobre el tema sumamente técnico legal de la doble exposición o “double jeopardy”. En síntesis ésta doctrina indica que un ciudadano no puede ser castigado dos veces por la comisión de los mismos hechos. La excepción usual es cuando el gobierno federal te encausa y también un estado de la unión. La teoría es que como son dos soberanos distintos, su poder de encausar acusados emana de distintas fuentes.

En Pueblo v. Sánchez, el Tribunal Supremo se enfrenta a unos acusados que se declararon culpables de ciertos delitos en el sistema federal y son acusados por el ELA por otros delitos. El Tribunal Supremo encuentra en su análisis que uno de los delitos federales contiene los elementos de uno de los delitos por el cual se les acusa en PR. El Tribunal de Primera Instancia determinó que el poder de PR para acusar emana del Congreso, el Apelativo revocó basado en el análisis contrario del Primer Circuito en U.S. v. López Andino, 831 F.2d 1164 (1st Cir. 1987) y el Tribunal Supremo de PR en Pueblo v. Castro García, 120 D.P.R. 749 (1988) donde se indica que luego de la Constitución del 1952, la soberanía del Pueblo de PR le daba poder soberano al ELA para acusar y que por ende no había doble exposición.

Como nos tiene acostumbrados, el Juez Martínez Torres en Pueblo v. Sánchez hace una análisis riguroso y extenso de la doctrina de doble exposición en la jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal (SCOTUS) desde sus orígenes hasta el presente. Su análisis hace claro que siempre el SCOTUS ha entendido que el poder de los territorios de hacer leyes criminales emana del Congreso y como el Congreso es el que hace las leyes federales, no se puede acusar a una persona en el ámbito federal y territorial por el mismo delito. Ver, Grafton v. U.S., 206 U.S. 333 (1907) y Puerto Rico v. Shell Co., 302 D.P.R. 253 (1937). Pero, esta doctrina cambió en el Primer Circuito luego de López Andino.

El Juez Martínez Torres demuestra con su metódico y brillante análisis de los casos federales que la doctrina de López Andino es errónea. Nos cita el caso del 11avo Circuito de U.S. v. Sánchez, 992 F.2d 1142 (11th Cir. 1993) donde éste decidió de forma contraria a López Andino y decidió que PR no era más que un territorio y por ende no un soberano separado. De la página 32 en adelante de su opinión de 68 páginas, el Juez Martínez Torres hace un recuento histórico y legal de la situación jurídica de PR comenzando cuando indica que “[c]ontrario a las tribus nativo-americanas o los estados, Puerto Rico nunca ha ejercido soberanía original o primigenia.”(esta palabra se repite por toda la opinión) Nos lleva por el Acta Foraker, la ley Jones y los testimonios de Luis Muñoz Marín y Manuel Fernós Isern ante el Congreso donde repetidamente indican que la Ley 600 y la Constitución no cambian el poder del Congreso sobre Puerto Rico. Lectura obligada. Ver, también The Supreme Court and Puerto Rico: The Doctrine of Separate and Unequal by Juan R. Torruella 1985.

La opinión continua con un análisis de las decisiones del SCOTUS luego de la aprobación de la Constitución en 1952. Es de notar que de todos ellos, es en Calero-Toledo v. Pearson Yacht Leasing Co., 416 U.S. 663, 672 (1974) donde se indica que PR “is a political entity created by the act and with the consent of the people of Puerto Rico and joined in union with the United States of America under the terms of the compact.” La opinión indica lo mucho que se ha hecho sobre esta aseveración y continua su análisis de la jurisprudencia del SCOTUS demostrando que de ahí en adelante, culminando con Harris v. Rosario, 446 U.S. 652 (1980), se ha tratado a PR como un territorio y no como algo especial. A la página 48-49 de la opinión el Juez Martínez Torres se indica así:

Por su parte, la sec. 2 del Art. I de la Constitución del ELA que establece que “[e]l gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y sus Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial . . . estarán igualmente subordinados a la soberanía del pueblo de Puerto Rico” no significa que Puerto Rico haya sido investido de una soberanía propia ni que el Congreso le delegó a los puertorriqueños la facultad de manejar el gobierno de la Isla y sus propios asuntos internos sujetos a la voluntad popular. En ese sentido, el Pueblo de Puerto Rico es soberano solamente en aquellas materias locales que no están regidas por la Constitución de Estados Unidos. Sin embargo, eso no significa que Puerto Rico dejo de ser, como cuestión de derecho constitucional, un territorio de Estados Unidos; nunca hubo una cesión de soberanía, lo que hubo fue una delegación de poderes. (escolios y citas omitidas)

El Tribunal Supremo cita con aprobación el caso de Córdoba & Simonpietri Ins. Agency, Inc. v. Chase Manhattan Bank, N.A., 649 F.2d 36, 41 (1st Cir. 1981) del Juez Breyer, ahora en el Supremo Federal (y que no participó en la opinión de López Andino) quien dijo: “the federal government’s relation with Puerto Rico changed from being bound merely by the territorial clause, and the rights of the people of Puerto Rico as United States citizens, to being bounded by the United States and Puerto Rico Constitutions, Public Law 600, the Puerto Rican Public Relations Act and the rights of the people of Puerto Rico as United States citizens.”

La opinión del Tribunal Supremo continua a las páginas 54-55 explicando las implicaciones de esta delegación:

Sin embargo, lejos de representar una renuncia irrevocable a su poder sobre el territorio, esas limitaciones legales que el Congreso aprobó son parte del ejercicio de ese poder legislativo. Así, del mismo modo, que las relaciones entre el Distrito de Colombia dejaron de estar sujetas meramente a la voluntad del Congreso autorizada por el Art. I, sec. 8, Cl. 17 de la Constitución al aprobarse legislación que le dio al Distrito un gobierno municipal efectivo, la relaciones entre Puerto Rico y el gobierno federal se rigen no solo por Art. I, sec. 8 de la Constitución, si no también por la legislación que el Congreso aprobó. . .

Esa delegación de poder no constituye una renuncia irrevocable ni una terminación del poder del Congreso. El Pueblo de los Estados Unidos le otorgó al Congreso, por medio de la Constitución, un poder amplio para administrar sus territorios. Por esa razón, el Congreso no puede renunciar de forma irrevocable a un poder que le fue conferido por el Pueblo de los Estados Unidos. Véase Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417, 452 (1998)(“The Constitution is a compact enduring for more than our time, and one Congress cannot yield up its own powers, much less those of other Congresses to follow”). . . Por eso la propuesta alterna de algunos autores no es persuasiva. (Escolios y citas omitidas)(la cita de Clinton es de la concurrencia del Juez Kennedy)

Esta última oración es claramente dirigida a la tesis del ex-gobernador Rafael Hernández Colón que postula que el Congreso “relinquished” su poder para legislar sobre PR en asuntos internos. Se desprende que la posición del ex-gobernador es incorrecta legalmente.

La opinión continua con los informes de Casa Blanca de Bush, Jr. y Obama donde ambos coinciden que PR es un territorio bajo la Cláusula Territorial. Explica la opinión a la página 58 que el informe de Casa Blanca de 2011 sobre PR establece “También se afirma en el documento que es imposible establecer una relación entre el territorio y el gobierno federal que solo pueda alterarse por consentimiento mutuo. Id. . . Esa relación no se puede poner en práctica ‘porque un Congreso futuro podría optar por modifica la relación unilateralmente.’” Aunque la opinión dice que esto esta en la página 28, esta en la 26 y reproduzco lo que el Task Force dijo:

Third, consistent with the legal conclusions reached by prior Task Force reports, one aspect of some proposals for enhanced Commonwealth remains constitutionally problematic—proposals that would establish a relationship between Puerto Rico and the Federal Government that could not be altered except by mutual consent.This was a focus of past Task Force reports.The Obama Administration has taken a fresh look at the issue of such mutual consent provisions, and it has concluded that such provisions would not be enforceable because a future Congress could choose to alter that relationship unilaterally.(Congress similarly could elect to enact legislation violating a treaty with a foreign country or to legislate over the opposition of one or more States.)

En síntesis, “Dicho de otro modo, el sistema de gobierno que rige internamente en Puerto Rico está sujeto por completo a la voluntad política y la autoridad legal del Congreso.” (pág. 58 de la opinión) El Juez Martínez Torres continua de la siguiente forma:

            Todo lo anterior nos lleva a concluir que la aprobación de una constitución para Puerto Rico no representó un cambio en la base de las relaciones con Estados Unidos y, por lo tanto, Puerto Rico continua siendo un territorio sujeto a la cláusula territorial de la Constitución federal. Así lo revela el tracto legislativo de la ley 600 y su posterior interpretación por el Tribunal Supremo federal. Así lo interpreta también la Rama Ejecutiva federal. En fin, existe unanimidad entre las tres ramas acerca de este tema. . . No obstante por todo lo expuesto tenemos que concluir que el poder que sin duda ejerce Puerto Rico para procesar el crimen emana realmente de la soberanía de los Estados Unidos y no de una soberanía primigenia.

La opinión hace aún más claro el estado del derecho a las páginas 62-63 donde indica así:

La autoridad de Puerto Rico para enjuiciar personas se deriva de la delegación que efectuó el Congreso de los Estados Unidos y no en virtud de una soberanía propia. Como vimos, y contrario a las tribus indias o los estados, Puerto Rico nunca ha tenido una soberanía original o anterior bajo la cual delegó poderes al Congreso. Es al revés. La soberanía sobre Puerto Rico que poseía España fue transferida formalmente a los Estados Unidos en 1899, por el Tratado de París. Desde entonces, Estados Unidos administró a Puerto Rico por legislación aprobada al amparo de la cláusula territorial de la Constitución Federal. La adopción de una Constitución, por delegación del Congreso, para organizar el gobierno local en sustitución de gran parte de la ley orgánica vigente entonces, no representó una cesión de soberanía a Puerto Rico. Por el contrario, Puerto Rico no dejó de ser un territorio de los Estados Unidos.

Esta decisión tiene varios aspectos fundamentales. El primero es el del derecho de los acusados de no ser expuestos por el mismo soberano a doble acusación. Recordemos que son varios acusados en el caso de Sánchez que reclamaron sus derechos y les fueron concedidos por el Tribunal de Primera Instancia y arrebatados por el Tribunal Apelativo. Le tocaba al Tribunal Supremo intervenir como lo hizo.

Otro aspecto importantísimo es que entierra para siempre las ínfulas de soberanía de ciertos sectores políticos en PR. El Supremo reitera lo que muchos ya sabemos: Puerto Rico no es más que una colonia sin soberanía alguna ajena al Congreso federal.

Finalmente, la decisión crea un Catch-22 terrible para el Gobierno de PR. Si no solicita certiorari al Supremo Federal, está aceptando como correcta la decisión que en esencia determina que el ELA no es más que un territorio de los USA y no ese “lugar especial” que siempre se ha dicho que es y que el Primer Circuito confirmó en López Andino. Más aún, no podría acusar a muchos reos federales y es posible que muchos ya sirviendo pidan habeas corpus para revisar sus sentencias como De Castro Font. El Gobierno de PR tiene buenos argumentos para el certiorari ya que hay conflicto entre los circuitos, i.e. 1er Circuito y 11avo Circuito; conflicto entre un estado (PR) y el 1er Circuito en una decisión basada no en derecho puertorriqueño si no en derecho federal.

Pero si PR solicita el certiorari y se le deniega o peor aún, se le concede y el SCOTUS coincide con el Supremo de PR, sería la humillación mayor de que el más alto foro confirme su territorialidad común y corriente. Daría al traste con las teorías del inmovilismo del PPD capitaneado por Rafael Hernández Colón y su grupo. Veremos que hace el Departamento de Justicia.